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□ 2025年，政府投资基金加强整合、明确定位，形成哑铃式投资模式，即：一端投早投小培植硬科技，培育创新；一端强链补链延链，稳固产业
□ 专家表示，当前地方政府在选择基金管理人时，越来越看重其产业深耕能力和项目储备质量。能否精准引入产业链关键环节、构建完整生态，已成为遴选管理人的核心标准
◎记者 邓贞 何漪
种下梧桐树，引得凤凰来。
新能源的赛道上，技术迭代加速突破；低空经济的蓝天下，创新企业蓬勃发展……科技创新生态跃迁的背后，一股关键力量——政府投资基金，始终在场。
从上海张江的科创孵化园到珠江畔的产业基金集群，再到天府之国的创投工坊，政府投资基金的身影遍布培育、壮大新质生产力的关键环节。它们既是滋养创新的“活水”，更是驱动产业升级的“引擎”。
据执中ZERONE统计，2025年前三季度，全国私募股权市场政府资金认缴出资规模达7744亿元，报告期内各级政府合计发布基金遴选公告372条。全国社保基金等国家级长线资本加速布局浙江、江苏等科创高地，精准滴灌硬科技与战略性新兴产业。
2025年初，《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》发布，提出了高质量发展的纲领。各地政府紧随其后出台了一系列政策，引导基金调整投资策略，重点关注“两端”，细化放宽基金考核机制，落实基金“长钱”定位等。
面向“十五五”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，完善民营企业参与重大项目建设长效机制，发挥政府投资基金引导带动作用，激发民间投资活力、提高民间投资比重，增强市场主导的有效投资增长动力。在此背景下，政策有力推动着政府投资基金从规模扩张迈向“质效提升”的新阶段，成为构建现代化产业体系的重要支撑。
一端投早投小 一端强链补链
科技创新从“单点突围”到“生态协同”，离不开资本的系统性布局。2025年，政府投资基金加强整合、明确定位，形成哑铃式投资模式，即：一端投早投小培植硬科技，培育创新；一端强链补链延链，稳固产业。
“航母级”基金率先示范。今年3月，国家发展改革委主任郑栅洁宣布设立“航母级”国家创业投资引导基金，吸引带动地方、社会资本近1万亿元，引导金融资本投早、投小、投长期、投硬科技，加快孵化更多的独角兽和瞪羚企业。
地方政府迅速跟进。8月底，浙江省国有资本运营有限公司董事长姜扬剑宣布设立科技创新新质生产力基金，基金由早小硬科技基金、新兴产业基金等组成，聚焦“投早、投小、投硬科技”，深度孵化培育颠覆性技术和前沿产业。10月，成都高新区与富华资本、联想之星、鼎兴量子等6家基金管理人（GP）集中签约，天使母基金累计合作规模已超200亿元，基金围绕国产化替代等项目开展投资，加快推动科技成果落地转化。
深圳市天使投资引导基金管理有限公司总经理李新建对上海证券报记者表示，在培育新质生产力的过程中，科技成果转化项目研究周期长、风险高，需要长期资本支持，政府投资基金能够提供“活水”。
各地政府投资基金不断整合资源，在聚焦投早、投小、投硬科技的同时，加速布局成熟产业投资。5月，由深创投担任管理人的深圳市半导体与集成电路产业投资基金“赛米产业私募基金”完成工商登记注册，基金重点围绕深圳集成电路重大制造项目，集群建链、补链、强链、延链，进而构建“自主可控，高效协作，紧密配套”的本地化产业链供应链。此外，东莞科创集团管理的东莞科创接续S基金和东莞科创知识产权基金在7月完成对德聚技术的追加投资，帮助企业跨越发展关键期。
同创佳业总经理余英栋对上海证券报记者表示，经过调整，政府投资基金的投资策略呈现清晰的“哑铃式”投资布局，一端培育新兴增长点，一端巩固成熟产业优势，此举有利于满足基金财务回报与服务地方产业发展的双重目标，共同构成了兼顾短期成效与长期潜力的投资组合。“这恰好符合高质量发展对政府投资基金的要求，使其角色逐渐升级为产业生态的构建者和推动者。”余英栋说。
多元资本汇流 充盈“耐心资本池”
创新产业蓬勃生长，需要长期资本的持续浇灌。2025年以来，AIC资金、科创债、专项债等多元资本密集涌入，为“耐心资本”注入新动能，构建起“科技—产业—基金”的良性循环。
据投中嘉川CVSource数据，2025年1月至11月，各类发债主体用于基金出资的科创公司债规模达1222.91亿元，其中地方国资委、地方政府及地方国企发行规模合计831.91亿元，占比68%。
专项债的入场是募资机制创新的关键。11月28日，广东、四川、上海合计发行200亿元专项债券，分别注入广东省政府投资基金、成都市创业投资基金和上海未来产业基金等。此前，北京、江苏、广州、浙江等地已发行超600亿元相关专项债，目前披露的投向政府投资基金的地方政府专项债总规模已超800亿元。
资金来源多元化趋势明显。重庆产业引导基金公司董事长卓仁华对上海证券报记者表示，其资金来源从最初几乎全部依赖财政资金，到现在已扩展至国企、央企、区县资金等多元主体，未来还可能通过科创债进一步拓宽渠道。
业内人士分析，2025年专项债、科创债的大规模注入，成为资金补充机制的重要创新，也为政府投资基金扩大“耐心资本”规模提供了可能。
在地方实践中，多元资本协同的案例不断涌现。以苏州创新投资集团（简称“苏创投”）为例，其积极与“国家队”“省队”以及国内外机构合作，吸引各类资本落地苏州、投资苏州。苏创投预计2025年新增合作基金规模超900亿元，新增管理基金规模超600亿元。
例如：与全国社保基金合作的500亿元江苏（苏州）科创基金落地，由苏创投集团担任管理人，按市场化原则开展直投和子基金投资，赋能全省及苏州市战略性新兴产业和未来产业发展；与江苏省战略性新兴产业母基金合作，设立两批次总规模240亿元的苏州市战新基金，累计直投项目超30个，投资总额超7亿元，11只子基金已通过决策，合计总规模超110亿元，子基金已投项目17个。
此外，7月无锡新尚资本发行2025年第一期科创债，规模5亿元、期限3+2年，全场认购倍数2.43倍，票面利率2.24%，创下江苏省AA+主体科创债同期限利率新低。
在银行资金方面，工银资本董事长陆胜东11月27日在第19届中国投资年会·有限合伙人峰会现场介绍，工银资本正在构建“募投管退”良性循环的生态体系，与中央企业国家基金、地方政府引导基金、专业投资机构及顶级PE机构建立战略合作，共同支持科技创新和产业升级。
“柔性退出”解困 容错机制护航
2025年，“柔性退出”模式的探索与容错机制的细化，为政府投资基金长期服务科技创新发展提供了宽松环境。据执中ZERONE统计，2025年前11个月，全市场共有超过17800起退出事件，回购退出占比同比下降超30%。
何为“柔性退出”？宜春国投投资副总经理周文军告诉上海证券报记者：“对已触发回购条款的项目，我们不会立即执行，而是通过资源对接、客户引进、资金支持等方式帮助企业改善经营。部分项目还尝试‘股转债’，将股权转为债权，减轻企业即时现金流压力。”
东莞科创投资则形成了更系统的实践经验。“针对早期直投项目，即便约定回购，执行时也会灵活处理。”东莞科创投资总经理王庆东对上海证券报记者举例称：若被投企业经营不善面临破产，会将原投资金额平移至创始人新创业实体，按原投资额折价入股，实现投资资源再利用；对有稳定现金流但短期上市困难的企业，推行“分期回购”，制订宽松还款计划；作为LP，在子基金项目面临回购诉讼时，还会协调GP与企业以非诉方式解决纠纷，避免企业陷入经营困境。
母基金研究中心创始人唐劲草观察到，多数新设政府投资基金已在章程或合伙协议中增设“退出条款专章”，避免“到期必退”的刚性压力，同时探索“股转债”“分期回购”“份额平移”等柔性模式。这种差异化方案既能缓解企业压力，也为基金退出保留空间，实现“企业存续”与“资金回收”的双赢。
“柔性退出”的落地，离不开容错机制的支撑。“此前部分省份的容错政策缺乏操作细节，今年浙江、安徽等地将审计部门纳入基金政策制定，湖北、江苏、浙江等省份则从企业成长阶段入手，细化考核机制。”唐劲草对上海证券报记者表示，过去容错机制多停留在“尽职免责”的顶层设计，现在则根据早期、成长期、成熟期企业的不同风险特征制定差异化监管标准，这让基金管理人敢投、愿投早、小、硬科技项目，真正发挥政府投资基金的引导作用。
政策投资基金从“求量”到“求质”
2025年，千亿级政府投资基金的身影正在淡出视野，行业正从数量扩张全面转向质量提升。今年上半年这个趋势已然开始形成。母基金研究中心发布的《2025上半年中国母基金全景报告》显示，上半年，国内新设政府投资基金（不包括直投基金）31只，新设规模为798.04亿元，同比下降66%和50%。
在统一大市场政策背景下，区域发展更强调高质量和特色化，大家不再简单拼规模、拼返投，而是真正拼产业理解、拼资源整合。唐劲草表示：“当前地方政府在选择基金管理人时，越来越看重其产业深耕能力和项目储备质量。能否精准引入产业链关键环节、构建完整生态，已成为遴选管理人的核心标准。”
卓仁华分享道，重庆产业引导基金目前已调整投资策略，强化市区协同和细分领域聚焦。基金会根据子基金的投资方向精准匹配落地区域，比如新能源汽车项目匹配相应产业基地，传感器类项目对接重庆市北碚区等。
多名受访人士认为，展望2026年及即将开启的“十五五”时期，随着多元资金供给机制的完善以及退出、容错制度的细化，政府投资基金将更趋活跃，在培育新质生产力、构建现代化产业体系中将发挥更重要的力量。
