（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

2015年，中共中央、国务院联合印发《生态文明体制改革总体方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，明确“严格实行生态环境损害赔偿制度”及相应的赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，就此拉开生态环境损害赔偿制度改革的序幕，如今已推进满十年，经历了从地方试点到全国试行再到规范化发展的完整历程。

经过十年的发展，生态环境损害赔偿制度已经从最初的试点探索发展为相对成熟的环境治理工具，与之相关的法律规范则存在多层次、多源头的特点，包括民法典中的基本原则、单行环境法律中的特别规定、《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）等规范性文件以及地方立法等。适逢生态环境法典编纂之际，笔者认为，将当前生态环境损害赔偿制度的相关规定系统性纳入法典之中，有利于解决当前多元立法格局不可避免产生的规范间协调问题。

2021年1月1日起施行的民法典在侵权责任编第七章专章规定了“环境污染和生态破坏责任”，这是我国首次在基本法律层面明确生态环境损害责任：第1234条明确了国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任，第1235条则详细规定了赔偿范围。但民法典仍未明确区分生态环境损害与传统侵权损害，将其置于侵权责任编中，仍以传统侵权责任理论为基础，未能充分体现生态环境损害的特殊性。这种欠缺区分的立法定位，制约了生态环境损害赔偿制度功能的充分发；同时，条文规定较为原则，缺乏具体操作细则，导致实践中仍需依赖《生态环境损害赔偿管理规定》等规范性文件进行补充。

《规定》经中央深改委审议通过，由生态环境部等14部门于2022年联合印发，其在实践中的权威性较高，对地方生态环境损害赔偿工作具有指导意义，是目前最为系统指导全国生态环境损害赔偿工作的核心规范性文件，其法律性质、效力层级及实施机制直接影响着制度的运行效果。作为一份由14个部门联合发布的文件，《规定》体现了跨部门协作的特点，旨在解决实践中存在的“部门联动不足”问题。文件制定过程中，起草部门在总结改革试点、试行实践经验的基础上，经过认真研究论证，广泛征求意见，反复修改完善，最终形成定稿，体现了较为严谨的制定流程。

但从制定程序看，该文件虽然由多部门联合发布，可并未经过全国人大或其常委会的立法程序，其性质属于部门联合规范性文件，而非行政法规或法律，因此其法律位阶并未提升，仍属于部门规范性文件范畴。根据《立法法》的规定，我国法律体系的效力层级依次为宪法、法律、行政法规、地方性法规和部门规章，而《规定》的效力低于上述正式立法形式。这种低位阶状态容易导致制度缺乏足够的权威性和稳定性，难以形成长期有效的约束机制。实践中，许多基层执法和司法人员反映，在办理生态环境损害赔偿案件时，经常面临“依据不足”的困境。

因而，笔者认为，随着生态环境法典编纂工作的推进，将生态环境损害赔偿制度全面纳入法典，已成为完善我国生态环境治理体系的题中之义：其一，应然提升制度的法律位阶，增强其权威性和稳定性；其二，可以在保持制度完整性的同时，实现与相关环境法律制度的协调统一；其三，能够借助法典编纂的系统性思维，科学设计生态环境损害赔偿制度的内在结构和外部衔接。

作者单位：上海市闵行区生态环境局