转自：中国环境网
生态环境分区管控、环评、排污许可三项制度，作为生态文明制度体系的核心组成部分，构成了源头预防、过程管控、末端治理的全链条生态环境管理闭环。在当前，深化三项制度改革尤其是排污许可制度改革，实现制度间精准衔接、高效协同，对提升生态环境治理现代化水平、支撑高质量发展具有重要意义。如何理解以制度协同改革引领排污许可制度优化，中国环境报记者对生态环境部环境规划院名誉院长、中国工程院院士王金南进行了专访。
中国环境报：在美丽中国建设背景下，生态环境分区管控、环评、排污许可三项制度的定位分别是什么，它们之间又存在着怎样的关系？
王金南：从制度定位来看，生态环境分区管控为各类开发建设活动提供生态环境的“底线”和“边框”，这是制度的立足点和出发点。我认为，分区管控不仅是生态环境源头预防体系的基础性制度，还应成为生态环境管理的基础性制度。生态环境分区管控为建设美丽中国提供了保障和目标，其中生态保护红线某种意义上是建设美丽中国的生态景观线，环境质量底线是美丽中国环境“颜值”线，资源利用上线是美丽中国的绿色发展线。
环评是源头预防的主体性制度，是把控规划和项目环境准入的重要关口。历经40多年的发展，环评制度体系总体上比较健全，目前面临一些深化改革的问题，需要在减轻基层负担的同时把好准入关。排污许可作为固定污染源监管体系的核心制度，是连接源头管控与末端治理的关键枢纽，要实现对固定污染源全生命周期的精准监管。
从制度联系来看，三者在逻辑上环环相扣，贯穿生态环境管理全链条，形成了“空间管控—准入把关—排放监管”的逻辑闭环。生态环境分区管控为环评提供空间约束的指导，环评提出的污染防治要求需纳入排污许可管理，排污许可的执行情况则反向检验分区管控和环评制度的实施成效。三者均以改善环境质量为核心目标，以精准管控为实施路径，共同支撑生态环境制度体系建设。
从制度区别来看，主要有以下几点。其一，管控维度不同。生态环境分区管控聚焦空间维度，强调分区域、差异化管控，解决“在哪里能发展、能发展什么”的问题；环评聚焦决策维度，强调事前预防，解决“建设项目是否可行、如何降低影响”的问题；排污许可聚焦排放维度，强调过程与末端管控，解决“排污单位如何合法排放、排放多少”的问题。
其二，管控对象不同。生态环境分区管控以管控单元为对象，覆盖我国全域空间；环评以规划方案或建设项目为对象，聚焦具体开发建设活动；排污许可以固定污染源为对象，覆盖各类排污单位。
其三，实施时序不同。生态环境分区管控具有基础性、前置性，在管理最前端，为后续管理提供框架；环评实施于规划和项目决策阶段，处于源头预防端；排污许可实施于项目建成运营阶段，贯穿生产全周期。
中国环境报：深化生态环境分区管控制度改革对三项制度协同有怎样的意义，如何进一步推动生态环境分区管控制度改革？
王金南：生态环境分区管控作为三项制度协同的基础，某种意义上可以看作是一种“许可”或者许可的依据。要在制度联动的视角下推进分区管控制度改革，提升其科学性和可操作性，为后续环评、排污许可制度优化提供基础性前提和支撑。具体来讲，需要做好三方面工作。
一是以环境要素为核心，加强多要素协同管控。从本质上来讲，生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线中，环境质量底线是当前生态环境部门的首要抓手，因此分区管控要以环境要素的分区管理和质量管控为重中之重。
具体来讲，对于大气环境、水环境等目前管理比较成熟的要素，要充分做好与相关司局管理层面的衔接，对于噪声、地下水、重金属等的管控，要结合地方的实际问题和管理需求，探索其分区管控的技术路径和管理模式，逐步推动纳入管控体系，不断织密加厚要素管控分区和管控要求，夯实生态环境空间基础数据库的“一张图”。
二是以分区管控为牵引，支撑标准精准制定。建立分区管控与质量标准制定的联动机制，打破“一刀切”的标准制定模式。根据不同管控单元的环境质量目标、污染特征和承载能力，制定并实施差异化的污染物排放标准，实施分级分类管理。例如，在重点管控单元实施更严格的排放限值，倒逼企业提升污染治理水平，在环境质量达标的一般管控单元，适当放宽标准，兼顾生态保护和经济发展。同时，将分区管控实施成效作为标准修订的重要依据之一，对环境质量改善压力大、问题突出的区域，及时修订完善相关标准，增强标准的针对性和可操作性。
三是健全制度保障体系，提升管控效能。一方面要加快推进法制化进程，目前分区管控相关内容已经纳入生态环境法典草案三审稿，海南、厦门等地也已经出台了地方性专项法规，后续国家层面可考虑研究制定国务院法规。完善技术标准体系，要以总纲为基础，把管控单元划定、清单编制等技术要求进一步细化，提升管控科学性与规范性。此外，还要强化信息化和数智化支撑，整合多部门数据资源，与其他业务系统信息共享、业务协同，实现管控要求的智能化研判与落地应用，提升便企利民服务效能。要完善实施成效跟踪评估机制，通过生态环境保护督察、美丽中国成效考核等方式，进一步加大制度落地执行力度。
中国环境报：排污许可制未来核心改革方向有哪些？如何以协同改革为抓手优化排污许可制度？
王金南：排污许可制的核心发展愿景，是建成一个系统完备、科学规范、运行高效的“一证式”固定污染源监管体系。这意味着固定源管控模式将从排放口粗放式管控转向精细化管控，从主要污染物管控转向碳污协同管控，从排放达标管控转向质量达标管控，从一般排污情形管控转向日常与特殊时段结合的综合管控。
围绕上述愿景，当前推动排污许可制核心改革任务建议聚焦五个维度。一是全要素覆盖，将大气、水、工业噪声、固废等所有污染物及排放口纳入管理，同步涵盖CO2等温室气体。二是全联动管理，实现与分区管控、环评、总量控制等制度的有效衔接。三是全周期管控，形成从源头准入、过程控制到后期监管的全过程管理链条。四是推动质量达标，完成从“浓度控制”向“浓度与总量双重控制，并衔接环境质量”的转变。五是落实企业责任，强化企业主体责任与第三方信用管理，构建权责清晰的管理体系。
优化排污许可制度，关键实施体系与路径可重点从以下三方面开展。一是构建以环境质量目标为导向的许可排放量核定体系。从我国环境形势与管理需求出发，以解决城市层面甚至是更加微小的控制单元的关键污染问题为目标，逐步提升许可量限值管理的精度和维度，因地制宜建立具有针对性、科学性、可操作性的许可排放限值核定技术路线图。
二是推动环境管理制度全联动管理。对于分区管控、环评和排污许可制的衔接，主要从管理范围、核算方法、管理载体、监管执法、管理流程等五方面进行衔接。此外，排污许可制还需进一步强化与总量控制、环境统计、监测、环境保护税、排污权交易、生态环境执法等制度的衔接。
三是以“一证式”管理推进固定源减污降碳协同管理。进一步扩大排污许可证内涵和外延，把温室气体纳入管理范畴。全面将碳排放的强度、总量、管控要求等纳入排污许可证中，推动碳评要求与排污许可管理刚性衔接。在基础信息统一管理上，可依托全国排污许可证管理信息平台，实现全国碳市场温室气体和常规污染物排放信息的统一申报与管理。在减污降碳协同控制上，通过排污许可“一证式”管理，将污染物排放控制与碳排放控制统一考虑，从能耗管理、清洁能源使用、管控措施、减排路径等方面，推动固定源落实减污降碳措施。
